導讀  

我國是氣象災害的高發國家，但由于尚未形成金融應對氣象災害的長效機制，自上而下的標準尚未形成、區域聯動的框架尚未建立，各地執行力度不一、區域協調功能不強。金融機構相關建設仍處起步階段，距全機構、全業務覆蓋還有較大距離。

  正文  

日本國土面積較小，農業在經濟中占比較小，全球變暖對日本經濟的直接影響尚不顯著，但地震、臺風等自然災害頻發卻不時對其經濟金融系統造成沖擊。因此，日本金融監管機構對氣候變化相關風險的關注主要集中在處理由氣候變化帶來的氣象災害方面，在明確災害應急管理程序與內容、確保災害期間的結算清算、維護氣象災害后的金融秩序、指導金融機構完善災害管理計劃等方面積累了大量的實踐經驗。本文簡要回顧了日本多發的氣象災害造成的經濟金融沖擊，全面梳理總結了日本金融監管機構應對氣象災害的措施，并結合我國金融監管機構應對氣象災害的現狀，提出相關政策建議。

  日本金融監管應對氣象災害的主要措施  

根據日本《災害管理基本法》（Basic Acton Disaster Management，1962年），日本央行與紅十字會、電力公司等一起被內閣總理大臣指定為災害管理公共機構，在臺風等氣象災害發生時，將與中央和地方政府一起做出必要的安排。基于該法的第39條第1款，日本央行于1967年制定了《日本央行防災業務計劃》，對應建立的防災機制及采取的措施作出了具體規定，并于2003年發布《日本央行業務連續性計劃》（Business Continuity Planning at the Bank of Japan，以下簡稱《連續性計劃》），保證金融機構在面對自然災害時仍能有效運營。2011年東日本大地震發生之后，日本央行會同日本金融廳等監管機構共同出臺了多項政策，并推動日本議會于2011年7月頒布修訂后的《金融功能強化法案》（Acton Special Measures for Strengthening Financial Function）。

明確災害應急管理程序與內容

《連續性計劃》明確日本央行應對氣象災害的應急管理需實現兩個目標：一方面通過有關措施防范災難可能產生的危害，以期在最大程度上降低災難給業務運轉帶來的影響；另一方面要盡可能保證央行核心業務的連續性，確保在災難期間也能有效履行核心職能。基于此，日本央行對應災組織架構、人員配置、通信系統配置以及電腦備份系統等內容作出了規定。一是成立災害處置小組。日本央行要求災害發生后立即成立災害處置小組（Disaster Management Team），負責監測和評估災害給日本央行日常運營帶來的影響、收發信息、保持與相關人員聯系等。二是保證應災人員就位。為確保對災情迅速反應，日本央行根據緊急狀態調撥應災人員，優先安排人員負責災情反饋、確保緊急情況下核心業務運轉，并根據災難的情形和階段確定召集應災人員的時間和行動方案。三是配備內外部通信系統。日本央行配備了包括固定電話設施、傳真、移動電話、電子郵件、應急優先電話設施、無線設施（如災難處置中心廣播通訊網絡和衛星電話）和日本央行金融網絡（BOJ-NET）即時通訊等內外部通訊系統，以確保東京總部與外界的聯系。《連續性計劃》還規定，在災害處置小組的領導下，日本央行應利用官方網站和其他方式準確迅速地發布應災信息。

確保災害期間的結算清算

日本國內結算主要通過Zengin系統（隸屬日本銀行家協會，負責結算信息流）進行清算并通過日本央行金融網絡（BOJ-NET）進行軋差。在遇到重大氣象災害時，日本央行的工作重點即轉為保障BOJ-NET運行穩定和清算順暢。日本央行總行設在東京，下設的分支機構中大阪分行職員數量僅次于東京總行，從地理位置上看，大阪也遠離東京，與東京總行同時受到災害影響的可能性較小。因此，日本央行根據《連續性計劃》在大阪建立了計算機備份中心，BOJ-NET的備份系統通過高容量專線與主計算機中心連接。一旦災害危及東京總行的正常運轉，日本央行將利用大阪分行的備份設施和資源，保證核心業務的繼續運轉。日本央行根據受災程度設定了三種情景并制訂了相應預案（見表1）。

維護氣象災害后的金融秩序

一是充分滿足現金需求。災難發生期間，公眾和機構對現鈔的需求往往急劇增加，此時的在手貨幣將充分體現流通手段、支付手段和貯藏手段的職能。為此，日本央行建立了快速響應機制，在災害發生時對于現金供應和資金撥付等可能危及金融穩定的環節進行重點控制并給予特殊保障。由于受災地區的金融機構往往尋求獲得更多的現金以滿足受災群眾的應急需求，日本央行會相應增加對災區金融機構的現金供給，將現金迅速運送到日本央行災區分支機構，并從臨近災區的分支機構調用足額現金以保證供應。

二是提供便利金融服務。為保證重大氣象災害來臨時受災居民的金融服務和支付清算需求，日本央行在重大災害后會對金融狀況進行評估，在必要時要求銀行機構向災區的民眾提供特殊便利金融服務，保證金融體系有序運轉，并為災后重建提供資金保障。

根據日本央行相關規定，金融機構在氣象災害后應向社會提供以下金融便利：一是在災區儲戶存款證明、存折、支付印鑒等遺失的情況下，采取指紋等其他適當方式確認身份后予以存款兌付。二是對因災害無法及時支付的票據進行適當延期。三是在災害期間對合格受災人和災區企業提出的融資需求予以快速解決，簡化貸款手續，適當放寬貸款標準，為災后重建及時提供資金支持。

指導金融機構完善災害管理計劃

2011年東日本大地震后，日本金融機構在央行的指導下完善了災害管理計劃。

一是優化自助行動。巨災風險凸顯了計算機系統和總部功能備份中心的作用，越來越多的金融機構實行了雙中心運營，即使在正常情況下，備份中心也承擔部分業務工作。

二是建立互助倡議。當巨災來臨時，單個金融機構要么難以應對、要么成本高昂。因此，部分金融機構成立了區域互助協會，災難期間臨時成員之間互助提供現金；金融機構在金融市場（貨幣市場、證券市場和外匯市場）層面也初步建立了業務連續性計劃框架倡議，災害期間及時分享各自損失信息，共同采取措施，穩住金融市場。

三是加強公共支援。2011年東日本大地震后，日本中央和地方政府均上調了對災害的損失估計，更新了災害地圖，完善受災地區緊急道路的及時暢通和應急車輛的迅速配備等措施；日本央行建立了現金調度框架，在緊急情況下，受災地區金融機構可以跨區在中央銀行其他分支機構調用現金。這些公共支援措施有力地保障了金融機構的業務連續性。

放寬對金融機構的注資標準

災害發生后，部分金融機構可能因為客戶的信用惡化而需要計提大量壞賬準備金，同時由于重建資金需求的不斷增長，金融機構面臨資本金不足的問題，存在補充資本金的迫切需求。為此，日本監管機構放寬了政府對金融機構的注資標準，2011年7月修訂了《金融功能強化法案》，調整后的注資條件更為寬松靈活，受災害影響的金融機構無須制定經營強化計劃即可獲得政府注資，對注資回報率的要求也低于正常水平。日本央行公布的《金融體系報告》顯示，2011年11月8日，日本金融廳正式決定對東日本大地震災區的一家銀行進行財政注資；2012年2月2日，日本金融廳聯合信用金庫向受影響地區的四家信用社進行了財政注資。

降低災害對金融體系的沖擊

日本央行一直密切關注并積極分析氣象災害及其他類似沖擊對貨幣政策傳導效率、經濟周期、銀行體系和金融穩健程度的可能影響。一方面，日本央行會在每次大型氣象災害后評估損失，視情況發展動態調整貨幣政策，及時向市場注入流動性；災害影響下，如果市場定價機制失靈，股市、匯市等波動幅度過大，日本央行還可能直接進入資本市場進行價格干預。另一方面，災害期間日本央行會與其他央行和國際組織及時溝通協調，以便獲取各方理解支持，為進一步聯合行動奠定基礎。如在2011年東日本大地震發生后的第7天，G7集團即達成協議，采取聯合措施維持日元匯率的穩定。

  我國金融監管機構應對氣象災害現狀  

應對氣象災害突發事件的管理體系已經搭建

2005年，國務院頒布實施了《國家金融突發事件應急預案》，從國家層面提高了對相關風險的重視程度；同年，中國人民銀行制定《中國人民銀行突發事件應急預案管理辦法》及《中國人民銀行關于分支行應急管理工作的若干意見》,建立起上下聯動、橫向展開的組織體系；2009年，中國銀行業協會發布《中國銀行業營業網點服務突發事件應急處理工作指引》及《中國銀行業營業網點服務突發事件應急處理預案示范文本》，將自然災害應急預案單獨列為一條10點；2010年，中國人民銀行發布《中國人民銀行應急預案評估工作暫行辦法》，使得評估工作有章可循；2014年，中國人民銀行根據國務院2013年印發的《突發事件應急預案管理辦法》，結合人民銀行工作實際對原應急預案管理辦法進行了修訂，形成《中國人民銀行突發事件應急預案管理辦法》2014年版，應急管理工作與時俱進。

應對大型氣象災害風險的實戰能力綜合提升

2008年汶川大地震發生后，我國金融監管機構應對大型氣象災害風險的實戰能力經受住了嚴峻考驗。地震發生后，中國人民銀行采取緊急應對措施，保證支付清算系統的穩定運行；指導金融機構提供緊急金融服務，滿足受災地區基本金融需求；實施特殊的貨幣信貸政策，加大對受災地區的政策傾斜等。此外，人民銀行分支行在各地應急預案的制定過程中也形成了多樣化的特色做法。

應對氣象災害工作仍有較大完善空間

我國是氣象災害的高發國家，中華人民共和國應急管理部發布的《2019年全球自然災害評估報告》顯示，我國災害發生頻次、直接經濟損失在全球排名分別為第2位、第3位。在此背景下，我國金融監管機構在應對氣候變化帶來的氣象災害方面仍有很多工作可以完善。

一是包括我國在內的部分國家央行雖已將氣候變化視作對金融穩定的重大威脅，但由于缺乏法律支撐，尚未處在應對氣候變化的第一線，部分工作師出無名。

二是尚未形成金融應對氣象災害的長效機制，貨幣、財稅等部門聯合出臺的部分措施為災后臨時制定，目標偏重短期效果，對金融市場運行和地方經濟持續增長的關注不夠。

三是在部分自然災害頻發的地區已建立了金融應對氣象災害的應急管理細則，但從全國層面看，自上而下的標準尚未形成、區域聯動的框架尚未建立，導致各地執行力度不一、區域協調功能不強。

四是在推動金融機構災備系統建設、雙中心建設等方面尚未建立有效罰則，金融機構相關建設尚處起步階段，離全機構、全業務覆蓋還有較大距離。

  日本經驗的啟示及對我國金融監管的建議  

作為氣象災害的高發國家，日本金融監管機構的災害管理措施已多次在重大氣象災害中為維護金融穩定提供了保障，相關措施值得借鑒。

明確金融監管機構在氣象災害危機管理中的法律地位

當前我國已針對氣象災害制定《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國氣象法》及《國家自然災害救助應急預案》等一系列法律規章，但尚未明確金融監管機構在救災工作中的地位。面對氣象災害多發的情況，我國應不斷推動氣象災害相關法律制度的修訂，制定包括財政、金融等方面的專門法律、法規，逐步建立相對完善的災害管理體系，明確金融監管部門的職責，使央行和金融監管部門的災害組織管理體系和應急機制有法可依，以確保遇到突發災害沖擊時金融體系的穩定性。

提前制定預案以期提升災害期間的金融便利程度

金融監管機構應提前制定統一的災后金融服務標準，確保災后金融秩序穩定。一方面，針對金融消費者提供相應的便利措施，包括對客戶身份認證的多種方式、延長受災企業或個人的還款期限、靈活便捷的貸款申請等。另一方面，針對受災金融機構設置靈活的監管安排和救助，包括適度放寬資本充足率、不良率等監管指標，延期報送相關監管報表等。同時，指導金融機構提前做好風險防范，保障突發災害期間的業務連續性，進行災害情況下的壓力測試以及應急演練，提高應急處置能力。

不斷完善災備中心建設為金融運行提供保障

我國地緣遼闊，災害類型復雜，加快我國金融業災備體系建設，是災害期間金融業務連續性的重要保障。借鑒日本經驗，金融業災備中心的建設不僅需要考慮基礎設施、服務水平等因素，還要統籌考慮區域位置，以確保氣象災害發生時災備中心的有效性。因此，在科學合理規劃的基礎上，應推動金融業災備中心的應急管理、人員培養和技術儲備等諸多方面共同發展。鑒于氣象災害的突發性特征，災備中心應強化先進技術的應用，縮短應急處理時間，盡最大限度規避重大突發事件對金融業務的影響。

密切關注氣象災害后的金融市場運行及地方經濟增長

氣象災害除對生產設施造成破壞外，還會對市場信心造成打擊，甚至導致市場流動性萎縮。由于氣象災害的規模和頻率不斷增加，對經濟的沖擊也不斷加大，在制定貨幣政策時也需要認真評估相關影響。一方面要在災后及時補充流動性，恢復金融市場秩序； 另一方面還要監測災害對經濟增長及通脹的長期影響，及時調整貨幣政策方向和力度，提振市場信心，必要時針對災區提供特殊融資工具和融資條件，助推地方經濟振興，維護區域金融穩定。

利用協同機制發揮金融監管機構應對的積極作用

應建立央行、銀保監會、證監會及相應行業協會與財政、稅務、通信、電力、交通等多部門的氣象災害聯合應急管理機制，及時溝通和傳遞災情，為更快恢復金融業務運行提供所需的外部環境。同時，應建立與外國政府、國際組織之間的聯系，以獲得國際社會的理解和支持，采取特殊金融政策或者國際協同行動。此外，進一步利用好我國占據引領地位的央行與監管機構綠色金融網絡（NGFS）、亞洲基礎設施投資銀行等多邊平臺，總結交流各國在應對氣候變化金融風險方面的經驗，共同提高金融監管部門的應急能力。 

（作者單位為中國人民銀行南通市中心支行）

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